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国土空间规划“破”与“立”

更新时间:2019/8/23 9:45:59  作者:glyzl

从提高空间资源利用效率的角度出发,国土空间规划需要在跳出传统空间规划的各类思维定式、辨识社会发展的重大需求变化、创新技术方法和改进编制要点四个方面,实现真正的突破与创新。

跳出传统空间规划的思维定式

传统空间规划领域的一些思维方式,是我们必须要“跳出来”的:

突破统计学和图形学的机械思维定式。要突破诸如“一核五圈四带”等思维定式,建构以效率和品质为主导的网络化复杂结构,并充分运用普遍联系的整体生存观,才能更好地建构各种空间使用方式之间的关系和秩序。
突破规划配置资源的单一思维定式。国土空间规划需要将空间、资源、资产三位一体综合起来,不断激发和创新区域发展活力。必须保护国土空间资产底线、提升资产价值,推动国土空间资源的全面优化配置和循环利用。
突破分指标和划边界的工程思维定式。必须全面认识和深刻把握“多层次—生态化”“多中心—网络化”“链接性—圈层化”“复合性—社区化”“体验性—品质化”“地域性—均衡化”“多变性—复杂化”等时代性特征,关注生命系统的整体性、人与自然的共生性、生物区域的多样性、人类命运的共同性等生命共同体特征,才能形成富有竞争力和可持续发展的国土空间新格局。
突破封闭式的“类计划经济”思维定式。新时代的国土空间规划需要更加开放、更加协调,需要更多的用户思维、有机思维和跨界思维,任何以“类计划经济”、封闭系统或传统科层制思维所建构的规划模式,都是违背网络社会空间治理之道的。
突破以增量为依赖的外延化思维定式。未来的国土空间规划应该而且也必需进入存量时代。从增量型规划走向存量型规划,其核心是发现存量土地资产的价值并将其现金流最大化,这需要一场规划的“模式革命”。

辨识社会发展的重大需求变化

为了提高国土空间资源利用效率,国土空间规划的编制实施应充分考虑社会发展的重大需求变化:
大国战略发生重大调整,国际环境不确定性增多。在未来全球化和后全球化胶着的漫长进程中,随着多极化、文明冲突和失控世界的日益显化,地缘政治具有更大的不确定性,国土空间规划需要适应新形势、新变化,将国家安全和守住底线置于更加突出的地位上。在未来很长一段时期内,泛第三极战略、环中国南海战略、东北亚—北极战略都将成为国家的重大战略选择,亚非战略支点也将是我国国土空间战略走出去的落脚点。
经济转型是新时代的要求,高质量生产是必然趋势。新旧动能转换与产业升级,是飞速发展的中国经济实现高质量发展必须要走的关键一步。国土空间规划需要确保自然资源的集约高效利用,以促进区域的高质量生产。
消费结构正在发生变化,高品质生活是普遍诉求。随着社会发展从“生存性需求”向“发展性需求”升级,国土空间规划既要考虑创造更多物质财富和精神财富,满足人民日益增长的美好生活需要,也要考虑提供更多优质生态产品,满足人民日益增长的优美生态环境需要。
区域发展格局正待调整,不平衡不充分需要改善。国土空间规划要更加重视有效发挥各区域的比较优势,通过轴带引领发展、群区耦合发展、城乡联动发展,促进国土空间开发格局的不断优化,形成功能清晰、分工合理、各具特色、协调联动的区域发展格局,促进国土空间资源要素在更大范围、更高层次、更广空间顺畅流动与合理配置。
城乡发展正面临新危机,空间开发进入存量时代。空间开发积极迎合投机资本,必然带来分化、泡沫乃至危机。需要引起重视的是,不少城市开始出现收缩现象。未来的国土空间开发利用如何更好地适应存量时代、提升存量国土空间资源的利用效率,既是机遇,也是重大挑战。
网络正在改变空间格局,空间结构高度扁平压缩。网络正在打破原有的垂直等级体系,新的高度扁平化网络体系将得以建立。以小批量、多品种、零库存、低成本、短周期和反应快为主要特征的“柔性专业化”生产模式和以此为基础的“非正规经济”在这个“后福特时代”成为全球趋势。网络时代的这种新变化和新需求,也是国土空间规划必须积极应对的。

改进国土空间规划编制要点

在新的社会发展需求下,应跳出传统的思维定式,改进国土空间规划的编制要点:
将战略区位和战略利益解构放在更突出的地位。现代国土空间规划,核心问题是要理解并解构全球、国家和区域等不同尺度的战略利益。“不谋天下者,不足以谋一域”,不理解全球、泛第三极和国家的战略利益,区域国土空间组织策略就无从谈起。

制定“基础设施—生态安全—活力营造”三位一体融合规划。其核心是交通发展、生态基础设施建设和土地开发三位一体规划。编制方法除了采用传统的空间规划技术以外,还应强化开发地块或开发区域的战略利益和投入产出分析,以及开发地块或开发区域的社会响应和环境影响评价。土地开发规划必须完全颠覆传统的编制模式,充分应用经济学和社会学的分析工具,强化开发地块或开发区域的业态、文态和物态内容,以及开发时机的选择。

聚焦“轴带—城市群—城乡结合部重点区域”开发。就是依托重要交通干线来聚集经济要素,提升轴带对统筹区域协调发展和活力激发的能力,如沿海经济带、长江经济带、陇海兰新经济带和京广京哈经济带等。城市群耦合重点区域开发,就是要顺应城市群和经济区相互耦合的趋势,发挥城市群对周边区域的辐射力和带动力。要以小城镇的发展为战略支撑点,吸引周边农民就近就业居住,促进乡村振兴,加快城乡均等化进程。

推进国土空间有机更新和存量土地资产规划。以塑造高质量生产和高品质生活的国土空间为目标,促进国土空间从增量向存量和“流量”转变,开展城乡国土空间有机更新和存量土地资产规划,是2020版国土空间规划的核心要义。在市场条件下,任何不关注产权交易成本、生产要素投入、财政金融结构和市场主体利益的空间规划,都难以逃脱失效的命运。

创新国土空间复合利用和国土空间用途管制制度。其重点是要推进面向生态文明建设的国土空间用途管制制度创新和面向多维混合利用的国土空间用途管制制度创新。任何资源利用和用途管制都不能人为割裂劳动力市场、资本市场和土地市场。

创新国土空间规划技术方法

国土空间规划技术模式改进和创新的重点,应该聚焦以下四个方面:
整体与局部空间循环的技术方法创新。国土空间规划需要形成“整体—局部—整体”这种往复循环、反馈适应的技术模式。当下不少空间规划的失效,问题就在于整体与局部的失衡。按照复杂学技术方法统一关照整体与局部的空间循环,应是国土空间规划技术方法创新的生命力所在。

动态与静态时空演化的技术方法创新。国土空间规划需要更多融入时间元素,关注更多的时间尺度,从空间规划进一步走向“时空间规划”。未来国土空间规划要在过程与结构、随机与混沌、偶然与必然、快变与慢变的分析方法中寻找刚性和弹性的技术解决方案。

可能与现实时空融合的技术方法创新。国土空间规划技术方法需要做好行为、规范和价值三方面的分析。行为分析方法主要面对现实世界,规范分析方法主要面对“可能世界”,而价值分析方法是联系两个世界的通道或者纽带。

限制与自由互动发展的技术方法创新。国土空间规划技术方法创新的重要策略,是在遵循国土空间规划总体限制的前提下,集成创新经济分析、市场分析、资产分析和不确定性分析方法,寻找“限制”与“自由”互动发展的创新路径。

 

(作者单位:浙江大学土地与国家发展研究院)

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